着力体制机制创新稳步推进事业单位法人治理结构建设

着力体制机制创新

稳步推进事业单位法人治理结构建设

——酒泉市开展事业单位法人治理结构建设试点的实践与探索

酒泉市365bet取款要多久_365体育足球中文版_beat365亚洲体育投注副主任、事业单位登记管理局局长 刘中华

酒泉市事业单位法人治理结构建设试点工作从2012年省365bet取款要多久_365体育足球中文版_beat365亚洲体育投注确定在市第二人民医院开始试点以来，已历三年时间，目前，全市试点单位已达18个，主要集中在教育、卫生等行业。“试点”工作开展以来，市365bet取款要多久_365体育足球中文版_beat365亚洲体育投注加强指导协调，多次到试点单位调研，组织交流座谈，和相关部门对接解决试点中遇到的具体问题。在认真调研分析的基础上，会同纪检、组织等九部门印发了《酒泉市事业单位法人治理结构建设试点工作方案》，对试点的指导思想、基本原则、目标任务、实施范围、阶段工作提出了明确要求，并制订了《酒泉市事业单位法人治理结构建设推进计划安排表》，细化工作流程，按照“六个一”的工作安排，做好了成立一个机构、制定一个实施方案、拿出一份工作进度安排、编印一套文件资料、制定一份章程草案、组织一次外出考察培训的准备工作，抓好时间节点，狠抓各项工作落实，保证了试点工作积极有序的推进。试点改革立足于进一步转变政府职能，推动公益事业更好更快发展，创新体制机制，取得了良好的成效。

一、事业单位法人治理结构建设试点工作情况     

（一）事业单位法人治理结构建设试点基础性工作已完成

一是组建机构、落实工作责任。市县两级建立了由政府主要领导任组长，分管领导任副组长，组织、编制、人社、财政、教育、卫生等相关部门主要负责人为成员的试点工作领导小组，负责重大问题决策；机构编制部门负责具体组织、指导、协调试点工作，制定试点工作方案和推进工作计划，审核理事会、监事会人选，组织评估试点工作成效，研究相关机构编制、事业法人登记等相关问题；人事部门负责研究人事管理、养老保险缴纳问题；财政部门负责安排落实试点工作经费、建立试点单位成本核算、经费预算和考核办法；业务主管部门和试点事业单位具体组织试点的工作格局，各职能部门分工协作、密切配合、齐抓共管，确保了试点工作顺利推进。二是加强宣传指导，营造舆论氛围。坚持正确的舆论导向，积极开展对事业单位法人治理结构建设试点工作的宣传，编印了《事业单位法人治理结构建设政策文件选编》和先行试点地区的经验等，提供给试点业务主管部门和单位学习，采取理论培训、实地调研、座谈交流、组织外出学习等方式，使主动改革、参与改革、服务改革的各级各部门对事业单位法人治理结构有了基本认识。针对部分干部职工对试点工作产生的疑虑和思想波动，及时提出“三不变”政策，即单位公益属性不变、个人身份不变、工资待遇不变，消除疑虑，确保稳定，为顺利推动试点工作奠定思想基础。三是学习借鉴，推动试点工作。组织各县（市、区）365bet取款要多久_365体育足球中文版_beat365亚洲体育投注、事业单位登记管理局，业务主管部门和试点单位领导到江苏镇江、浙江嘉兴考察学习，在学习借鉴外地经验的基础上，县市区结合各自实际，制定《试点工作实施方案》，逐步在全市开展了试点工作。市第二人民医院由于试点工作起步早，目前，已形成了法人治理结构的基本框架，章程、理事会、监事会、管理层、内部运行管理制度基本健全，在人事管理、收入分配、资产管理、监督评估等方面进行了有益的探索。

（二）事业单位法人治理结构建设试点过程中一些有益的探索

1.探索规范政府、部门、法人“三级责任”

根据政府、业务管部门和事业法人的不同职能定位，明确相应的职责，理顺相互关系。政府作为事业单位的出资主体，依法履行出资人职责，享有出资人权利，授权财政部门履行出资人职责，授权业务主管部门履行举办者职责。政府、业务主管部门根据政府的授权承担举办者职责，对所举办的事业单位实施监督管理。事业单位作为独立的事业法人，在有关部门和社会公众的监督下，依照法律、法规及章程的规定自主运作，独立承担法律责任。

2.探索建立决策、执行、监督“三权制衡”机制

建立理事会、管理层、监事会。理事会是事业单位的最高决策机构，向举办者负责，行使事业单位重大事项决策权，理事会成员一般为7-9人，由事业单位主要领导或主管领导、出资人代表、事业单位党政领导、职工代表等组成，视工作需要也可选择有关专家、社会知名人士、党政机关管理人员参加。理事采用选用制、委任制、聘任制等形式产生，理事长由业务主管部门的主要领导或分管领导担任，事业单位内部人员不得超过理事会人员的50%，理事会每届任期3-5年。理事会每年至少召开2次会议，理事会成员兼职不兼薪，其基本职责是：代表举办者行使事业单位法人财产权，负责对事业单位的发展规划、重大分配、劳动用工、人事管理等内部重大事项行使决策权，审核事业单位重大财产和资产处理事项；审议决定事业单位的章程和基本管理制度、年度工作计划（含用人计划、财务预算、薪酬分配、资产处置方案）及年度报告等；对上述各项中需提请事业单位举办主体审定的事项提出审核意见；对事业单位行政班子执行情况进行行政监督，对违反法律、法规、事业单位章程和理事会决议的责任人提出调整建议；事业单位章程规定的其他职权。

管理层是事业单位的执行机构，成员由事业单位业务主管部门党委（党组）提名，并经理事会审议后，按干部管理权限由组织部门任免。管理层的主要负责人是事业单位的法定代表人，管理层按照理事会制定的工作目标和要求负责事业单位的日常工作。管理层接受理事会、监事会监督，提名内部管理机构及业务责任人，经理事会审核后办理任免手续。管理层主要职责：负责拟定事业单位的章程和基本管理制度、内部管理制度、年度工作计划（含用人计划、财务预算、薪酬分配、资产处置方案）及年度报告等，经理事会批准后执行；定期向理事会报告事业单位运行管理状况；严格执行事业单位财务管理制度；保证国有资产的安全运行。

监事会是事业单位的监督机构，成员3-5人，由人事管理、纪检监查、审计和职工代表组成，具体由举办者指派、委派和从事业单位在职人员中推选，还可由1-2名社会知名人士、党政管理人员或有关专家学者担任外派监事。监事采用选任制和委任制产生，主席一般由事业单位业务主管部门的纪检监察人员或党组织负责人担任。监事任期与理事会相同，监事会成员兼职不兼薪。监事会的主要职责：监事会负责对本单位财务的检查和理事、管理层履职情况进行监督；对事业单位章程、基本管理制度、年度工作计划及年度报告等资产情况进行监督，并提出相关建议；事业单位章程规定的其他职权。理事会、管理层、监事会各行其责，各履其职，形成了决策、执行、监督“三权制衡”机制。

3.探索突破养老保险、内部职工收入分配、选人用人、编制管理编制管理和专业技术职称评聘、绩效考核等具体问题

养老保险、收入分配、选人用人、编制管理、职称评聘、绩效考核等问题是推行事业单位法人治理结构建设构成中最直接、最关键，广大事业单位人员最为关心的问题。在试点中我们积极探索解决这些问题的途径和办法，在试点单位首先推行在职在编人员建立基本养老保险统筹、结算和计发等办法，尝试了和国家建立养老保险制度有效衔接。建立内部职工收入分配激励机制，内部职工的收入分配方案由管理层拟定，经理事会审议通过后，报上级有关部门备案并由管理层组织实施。收入由工资收入、岗位津贴、绩效工资三部分组成，不再设立其他津贴项目。在用人方面，根据编制部门下达的年度编制使用计划自主决定引进人才数量。试点单位内部管理机构根据编制部门核定的总额自主设立，专业机构根据实际需要自主设立，在机构编制部门备案。专业技术职称评定探索赋予事业单位较大的自主权，不受限额限制，充分调动事业单位干部职工积极性，激发事业单位活力，逐步建立分级分层的绩效考核体系。

4.探索建立理事会、党委会、职代会之间协作机制

在理事会和党委会的关系上，体现党管干部原则，行政班子主要领导由业务主管部门党委（党组）提名、理事会审议、组织部门任免；事业单位内部管理重大事项，由理事会行使决策权。在理事会和职代会的关系上，体现上位法优先原则，贯彻《工会法》等法律法规，涉及全体职工切身利益的重大事项，提请职工代表大会或职工大会讨论审议，审议后提交理事会研究决策，重大事项范围在单位章程中予以明确。                        

二、推行事业单位法人治理结构建设存在问题

从酒泉市的实践看，存在的问题主要有以下几点：

1.各级对事业单位改革的支持不够，改革的动力不足。具体的讲就是：上级只管宏观，不管微观，只有建设性、指导性的文件，具体操作性的单项配套政策缺乏，具体操作过程中，受到部门条条政策限制，许多具体问题无法解决；市县政府更多考虑的是各市州之间工作进度平衡，谁也不愿走在前面或落在后面，缺乏强力推动改革的动力；配合部门之间从各自的利益出发，谁也不愿意突破上级规定，为试点事业单位松绑、放权；机构编制部门做了许多工作，但遇到实质性的问题也无法解决。所以，事业单位法人治理结构建设工作只能在建立章程、理事会、管理层、内部运行管理制度等法人治理结构的基本框架下，自主用人、创新收入分配、职称评聘等实质性问题只能逐步探索，实质性进展不大。

2.政府、业务主管部门和事业单位“三级责任”不明晰，业务主管部门、理事会决策、管理层执行、监事会监督“四权制衡”作用没有有效发挥。事业单位和政府部门政事边界不清、功能定位不明，政府、业务主管部门在具体操作中该管什么、不该管什么没有明确的界限，对事业单位行业发展规划、政策标准、行为规范的宏观管理不足，对落实事业单位自主权支持不够。政府对社会力量投入公益服务的组织引导不够，对社会力量举办公益事业在税收、融资、职称评聘等政策方面没有明确的规定。业务主管部门既履行社会管理职责，又履行出资人职责，履行监督职责不准确，在提供公平环境、提高公共服务效率方面研究不够。推行事业单位法人治理结构建设，由于还在探索中，所制定的《章程》对业务主管部门、理事会、监事会、管理层各自的职责还不够明确。

3.管理制度不完善。在建立事业单位法人治理结构建设过程中，一些管理制度还不够健全完善。一是业务主管部门、理事会、监事会、管理层“四权制衡”机制不完善；二是理事会议事规则不健全；三是对理事、管理层人员的考核激励机制和责任追究不明确；四是事业单位人事管理、收入分配、资产管理不落实，政府没有明确的政策上的支持，在实际操作过程中往往遇到一些难以解决的问题。

4.事业单位法人治理结构建设和行业改革结合不紧密。事业单位法人治理结构建设是事业单位改革的重要内容，卫生体制改革、教育体制改革、文化体制改革、科研院所体制改革这些行业改革，都是只重视了与如何体现公益服务职能，如何调整整合机构、如何对结构调整和优化，没有和推行事业单位法人治理结构建设紧密的衔接结合，一些制度办法上有脱节。

三、推行事业单位法人治理结构建设的对策

推行事业单位法人治理结构建设的目的就是要探索政事分开、管办分离，创新事业单位管理体制和运行机制，激发事业单位生机和活力，促进公益事业发展。这项改革从2011年7月国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》下发到现在已整整四年时间，到2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制也还有四五年时间，开展“建设试点”，总结建设经验，研究基础性、普遍性问题，在思想认识、制度建设、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制探索上还存在很大的差距。今后工作任务还十分繁重，下一步，应主要要做好以下几项工作。

1.强化政策研究和政府支持，增强改革动力。推行事业单位法人治理结构建设是一项创新事业单位体制机制的全新的工作，不仅要改革管理体制，建立健全法人治理结构，而且要在人事制度、收入分配、社会保险、监督管理、党的建设等方面给予强有力的政策支持，否则很难有突破。所以，省上相关部门要加大政策研究力度，尽快出台相关支持性政策，确保改革持续推进。市县政府要结合实际，对“试点”单位给予优惠政策，落实政府、业务主管部门、事业单位“三级责任”，为“试点”单位松绑，让“试点”单位充分释放活力，增强改革动力。明确职责关系，建立政府、业务主管部门和事业单位“三级责任”明晰、理事会决策、管理层执行、监事会监督“三权制衡”的事业单位法人治理结构体系。

2.探索“四项”重点内容，建立“三项”机制。“四项”重点内容：一是规范政府、业务主管部门、事业单位“三级责任”。政府依法履行出资人职责，享有出资人权利，履行出资人职责；业务主管部门履行举办者职责（主要是制定规划政策、加大财政投入、调整结构布局、营造发展环境等），根据政府的授权承担举办者职责，对其所举办的事业单位实施监督管理。其他事务由理事会、管理层自主决策，为其发展创造宽松的环境。二是科学搭建法人治理结构平台。构建理事会决策、管理层执行、监事会监督“三权”相对分离、相互制衡又相互协调的权利运行机制。理事会由主管部门领导、出资人代表、单位党政领导、职工代表、社会知名人士以及相关利益代表等组成。按照业务主管部门党委（党组）提名、理事会审议的要求，业务主管部门任免，组建行政管理班子，作为事业单位日常管理的执行机构。设立监事会作为事业单位的监督机构，具体由人事管理、纪检监察、审计和职工代表等监事组成。事业单位建立理事会、管理层、监事会的组织架构，形成决策权、执行权、监督权既相对分离、相互制衡又相互协调的权力运行体系。三是完善治理规则。试点单位制定《章程》，对理事会、行政班子和监事会的职责任务、议事规则、成员组成方式和遴选办法等进行明确。在理事会和党委会的关系上，体现党管干部原则，行政班子主要领导由主管部门党委（党组）提名、理事会审议程序、业务主管部门任免；事业单位内部管理重大事项，由理事会行使决策权。在理事会和职代会的关系上，贯彻《工会法》等法律法规，涉及全体职工切身利益的重大事项，提请职工代表大会或职工大会讨论审议，审议后提交理事会研究决策。四是建立治理机制。试点单位根据其自身特点和发展要求，修订完善财产管理、成本核算、收支管理、人员聘用、绩效考核、收入分配等相关管理制度并严格执行。强化行政部门管的职责，剥离办的职责，依法实行全行业管理。“三项”机制：一是建立多元化的事业监督管理机制。建立责任考核制度、财务审计制度和评估制度。二是建立多元化投入补偿机制。主要是探索建立产权关系明晰的事业单位资产管理制度，提倡和鼓励事业投资主体的多元化和投资方式的多样化。三是建立完备的人事管理和社会保障机制。建立开放、流动、公开竞争和富有活力的人事制度和配套衔接的社会保障制度，落实事业单位的用人自主权和分配自主权。

3.充分发挥理事会、监事会和事业单位的作用

理事会和监事会直接对政府和业务主管部门负责，在事业单位管理中具有核心的作用，业务主管部门不仅要对事业单位加强监督，更重要的是要强化对理事会和监事会的管理。一是健全完善理事会议事规则。理事会职权是业务主管部门授予的，业务主管理部门要监督理事会健全完善理事会议事规则，强化决策的科学性；要经常为理事会增强履职能力提供信息，理事会与服务对象要建立沟通制度；要建立对理事会和监事会考核激励机制及责任追究制度；理事会要结合事业单位的公益性，深入研究如何明确事业单位的权力、义务和责任，深入研究理事会的决策方式，深入研究如何明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，建立一套行之有效的激励约束机制和监督制约束机制；要理顺业务主管部门和事业单位的关系，实现所有权和管理权的真正分离，业务主管部门只行使所有者的职权，通过委派有关人员在理事会中担任理事，参与事业单位的决策和监督，使事业单位成为真正意义上的独立法人主体。

4.健全社会投入公益事业机制

目前，我国的事业单位主要靠政府投资，投资主体的单一性不仅资金投入不足，还有管理主体和监管主体缺位的问题，所以，要积极引导各种社会力量参与社会公益事业，提供充足优质的公共服务和公共产品。政府要对社会力量投入公益事业放宽或降低市场准入门槛，扩大民间资本投融资渠道，在税收、融资、职称评聘等政策方面予以明确，有些项目上要政府先导性投资，为社会投资奠定基础。

5.完善落实监督考评制度，创新机构编制管理机制。探索建立绩效考核评估制度，考核结果作为依法监管、社会监督及经费预算、管理者奖惩、收入分配的重要依据。进一步改进和创新事业单位的登记管理和机构编制管理工作，尤其在法人治理结构建设试点单位，要建立并全面推行法人年度报告公示、重要信息公开、绩效考核评估等监督管理制度，不断提高公益服务质量和效率。积极适应深化改革和社会公益事业发展对机构编制工作提出的新要求，对不同类型事业单位实行不同模式的机构编制管理。对医院等差额补贴事业单位，探索实行机构编制备案制管理模式，促进单位搞活用人机制，优化人员结构；对学校等事业单位，定期评估需求和运行状况，建立机构编制动态调整机制，做到严格标准，总量控制，用编有减有增，动态化管理。